【紫金论坛视野】翟校义:信访定位困境与信访法治化改革的破解路径

紫金传媒智库 2020-07-31 13:53:46



 紫金论坛视野 




 2014年,中国政法大学政治与公共管理学院教授翟校义参与了信访立法稿草案专家建议稿的起草。在这个过程中,翟教授与专家组成员面临了信访中一些经典性的困境,对解决这些问题专家们也有一些思考。



信访定位困境与信访法治化改革的破解路径

翟校义

中国政法大学政治与公共管理学院教授


2014年,受北京信访办张宗林主任的委托,中国政法大学和中南财经政法大学的专家们各自背对背地起草信访立法稿草案专家建议稿。我很荣幸被学校选中作为起草组组长,带领两个行政法的教授及其他成员,起草了这部专家建议稿。在起草过程中,我们面临了信访中一些经典性问题,对解决这些问题我们也有一些思考。我重点汇报一下这些内容。


困境一:信访到底是什么?


我们在起草信访立法稿草案专家建议稿过程中,面临的首要问题就是:信访是什么?信访的冲突是什么?

中国当前的信访主要是一种形式化的信访,目前有关信访的各种定义,也都是以形式来表达的。以形式为界定的关键,既有历史来源(控告检举揭发),也有现实考虑(法治进程),更有政治价值诉求(政民关系)。以形式作为界定的标准,各种内容和诉求都很容易被信访的形式化包装进信访,现实生活中,信访形成了一个筐,什么都往里装,导致信访超大范围、超级负重。

而在解决信访问题时,要以内容为核心的,很多内容都被包装在形式之下。这样就会形成一个经典冲突,即形式化的信访与以内容解决为核心之间的冲突,这也是当前信访困局的首要冲突。

这个冲突要不要解构它?我们参与的这个信访立法稿草案专家建议稿要不要突破这一冲突?在这个过程中,有什么可以排除在信访之外的?

信访是执政党为社会矛盾负总责的一种制度性的安排,既要社会动员,密切联系群众,又要让群众能尽快与政府进行沟通。经过判断,我们很难去找到一种新的安排来解决信访形式化的问题,如果以内容为强调重构信访概念,又会产生第二信访。

解决路径:兜底式制度设计,破解形式与内容的困境

经过研究决定,我们采取兜底加排除的方法,来破解信访形式与内容的困境。

在这个信访立法稿草案专家建议稿中,信访沿用了形式化的模式,采用排除的方法,介入诉讼、仲裁、附议等方法的案件就不列入信访,其他解决路径都不能解决的就进入信访。

这样做的好处是,无论是话语体系还是既定的制度模态都保持了制度的传承。另外,无论从民众的观感,还是社会的反应,还是信访工作部门的习惯,从条例到法进程中,内在的连续性也能保持下来。


困境二:信访理论在哪里? 


历次机构改革中,信访工作部门越来越重要,级别在上升,机构在扩张,队伍在膨胀;信访工作在各级政府中消耗的人力、财力在增大;信访工作部门工作的内在理论机理是什么,在学术界却看不见,信访学术研究已经严重落后于现实,想找一个很好的理论去支撑信访制度很难,这一点亟待加强。

在信访立法时,关于信访的学术思考有哪些?主要有以下几点:

从政治学角度看,信访是缓解代议制具有固有瑕疵的一种制度,代议制作为一种间接民主是有瑕疵的,而中国的代议制有四到五级的选举,选民与被选举人之间有很长的代议链条,其瑕疵更加明显,信访可以缓解这些瑕疵;第二个,政治上存在着强势群体和弱势群体,强势群体的人虽然不多,但在政治上的声音很响,信访制度则能体现弱势群体的政治诉求;第三个是信访是协商民主的基层实践。

从法学角度看,信访是保护少数人权利的方式,积极权利设计与对行政权尊重权衡。

从社会学角度看,信访体现着社会变迁、社会冲突、社会问题、社会抗争、隐形不满。

从公共管理学看,信访反映政府管理中的问题,至少是少数人的不满,帮助政府去理解哪些地方是需要优化和改进的。

解决路径:调整信访工作模式、强化理论探索是在座共同的任务


困境三:信访与法治的关系是什么?


作为社会矛盾的解决模式,信访作为法治的补充,也是兜底的设计。法治的进程,从上世纪80年代开始恢复到现在,法律的滞后性、社会组织的不发达,也引发了一些问题,我们必须思考法治的边界在哪里?之前说了用排除法,如果能进入法治这个边界,那就用法治方式解决,如果不在这个边界内,那就走信访的方式。

此外,信访与维稳的关系是什么关系?这需要回答一系列问题:1、信访的对象是维稳对象吗?2、维稳的对象是谁?3、信访显示的是对政府的信赖吗?4、信访人的期待是社会混乱吗?5、信访乱象有哪些?6、解决根源在哪里?

解决路径:以回归宪政框架权力系统加公开,作为信访权利性质的回应,破解信访权利困局以及信访与法治关系的困局。


困境四:信访是什么权利?


信访到底是什么权利?从表面上来,就是民事纠纷、政策纠纷。但深层来看,其实是政策照顾到了大方面,而忽略了少数人,这些少数人的诉求不一定没有正当性,少数人的权利有时虽然令政府不高兴,但是无法消除它。信访并不同于单纯的民事诉讼,主要是包装在信访形式化下的民事纠纷。

所以说,信访是政治权利附带其他权利救济,是一种政治权利救济下的混合权利救济。

解决路径:信访权利困局破解,也有赖于以回归宪政框架权力系统加公开。 


困境五:信访如何体现社会正义?


现在许多信访问题是,社会正义被忽略了。代议制民主由多数决定体现,那少数人的诉求就不具有社会正义性吗?

解决路径:以公开为制度动力,破解社会正义不彰困境

总的来说,信访是可以帮助我们去察觉问题的。随着农业社会到现代社会,再到后现代社会,越来越多的人会变成少数群体。此时信访就能发挥非常重要的作用,成为保护少数人权利的制度。积极权利设计只能体现基本权利,但对于政策上的权利、政策上的利益分配,仅仅用积极权利设计上的法学模式是很难解决的,这时需要信访发挥作用。

用公开的方法,将少数人的诉求回归到社会正义的状态,如何让社会正义彰显,是信访的主要任务。


困境六:信访秩序如何维护?


这是技术性的问题:信访登记与受理的边界在哪里?是否需要时效规定?是否对信访处理要做时间规定?如何终结信访­­?信访秩序到底意味着什么?尺度该在哪里?

解决路径:以协商加公开破解信访终局不终困境,信访秩序尺度有待于其他法律规范的运行


谢谢大家!如有不足之处,请大家批评指正!






摄影:孙丹薇

文编:罗薇薇

 图片:王    敏

美编:杨    楠



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