了解职称的来龙去脉:我国职称制度的历史沿革及改革方向

创新研究 2020-11-20 13:29:55


来源:中国科协创新战略研究院《创新研究报告》

第22期(总第148期)2017-03-13


编者按:我国职称制度经历了由职务任命到学衔、技术职称评定制、专业技术职务聘任制、职务聘任与职业资格双轨运行机制等几个阶段。本文梳理了新中国成立以来我国职称制度的演变过程,并重点对《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》以及《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》出台后职称制度改革相关政策的改革方向和改革要点进行分析,提出今后职称制度改革应根据职业准入、职业水平评价、职务任职资格评价的性质和特点,实现分类管理,并与职称制度法制化和其他社会改革等同步推进。


我国的职称制度经过了近60年的演变,在不同的历史时期具有不同的使命,也演变出不同的形式和特征。新中国成立以来,我国职称制度经历了由职务到学衔、学衔到职务、职务到资格的演变过程。根据2014年全国专业技术人才工作会议提供的数据,我国已有超过5500多万专业技术人才,其中取得专业技术职业资格的人员有945.2万人。近年来,由于现行人事制度日益成为制约科技创新和人才成长的制度性因素,中央对加快职称制度改革做出了一系列重要部署。现有文献中包含了职称发展历程、任用模式演变、“职称”内涵的历史沿革等主题,吴江、蔡学军、李建钟、董志超、陈敏娜、徐波、赵树海等人的文章中都涉及了上述内容的讨论[1-5]。但很少有文献对近10年来,特别是《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》及配套政策措施和《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》提出以来的职称制度改革相关政策进行系统梳理和改革方向的研究分析。本文介绍了新中国成立以来我国职称制度的演变历程,重点分析了2006年以来职称制度的改革方向,并对职称制度的政策演进进行了评述。


一、我国职称制度形成和发展的历史沿革


1. 新中国成立初期从任命到学衔、学术称号


新中国成立初期,科研机构与高等院校基本沿用了原有的聘任制度。例如,1950年7月,政务院批准颁布了《高等学校暂行规程》,规定“大学及专门学院教师,分为教授、副教授、讲师、助教4级,均由校(院)长聘任,报请中央教育部备案”。大学实行的“四级制”教师职位等级系统,与西方高等学校的聘任制度相似[6]


1955年9月,经周恩来总理提议,中共中央、国务院组成“关于学位、学衔、工程技术专家等级及荣誉称号等条例起草委员会”,于1956年提出了《高等学校教师学衔条例(草案)》等文件,并将之明确为“国家根据科学研究人员、高等学校教师在工作岗位上所达到的学术水平、工作能力和工作成就予以的学术职务称号”。学衔(academic title)有别于岗位,是学术水平的标志,是由专家评定委员会通过评定来确定的荣誉称号。这种称号没有数量限制,但授予后终身享有。这一时期的学衔作为确定工资、政治与生活待遇的依据,提高了科技人员的政治、社会和经济地位。


1957年“反右运动”开始后,中央统一管理包括教师在内的科技人员的任免、调配和职务晋升,把专业技术人员归为“国家干部”序列,其职务等同于行政级别,实行任命制。


1961年11月,中央再次研究决定建立学位、学衔、工程技术称号等制度,厘清对职称内涵和性质的理解,即职称脱离职务变成单纯的学术称号。60年代中期,职称与待遇挂钩,导致了困难时期职称工作的停顿,到“文化大革命”爆发,职称工作被迫终止。


2. 改革开放以来提出“职称”概念,开始实施职称评定


1977年,邓小平同志提出大专院校要恢复职称,同年召开的《中共中央关于召开全国科学大会的通知》提出:“应该恢复技术职称,建立考核制度,实行技术岗位责任制”。“职称”的概念由此被明确提出,职称评定成为我国独创的人事管理制度,国家把职称评定作为“尊重知识、尊重人才”的一项重要措施开始启动。


在改革开放初期恢复职称时,广大专业技术人才有强烈的获取职称的愿望,又因为这项工作已经中止了10年,客观造成申请职称评定人员及范围很广。在职称工作恢复初期,仍然沿用了60年代的研究思路,即将职称从职务转化为学衔或学术称号。如1979年12月,国务院科技干部局《关于做好科技干部职称评定工作的通知》中就有规定:“技术职称是衡量科技人员的技术工作成就、技术水平和业务能力的标志,评定不应限制年限和晋升比例。”这一时期批准了22个专业技术职称系列,但由于职称既带有学术称号性质,又带有职务因素,给管理带来不便,甚至出现了范围无序扩大的问题。如职称评定无岗位要求,只要具备能力、条件都可以评上,导致人人成“师”,出现了一些不从事与职称相关工作的人也获得了职称的乱象。1983年9月后,全国职称评定工作全面整顿。其中,教育系统在进行较深入研究的基础上,先后提出实行学衔制、学衔与职务聘任“双轨制”、教师职务聘任制三种改革方案。


3. 1986年后实施专业技术职务聘任制


1986年与岗位结合的专业技术职务聘任制正式实施。同年1月,中共中央、国务院转发了中央职称改革领导小组《关于改革职称评定,实行专业技术职务聘任制度的报告》。2月,国务院颁布了《关于专业技术职务聘任制度的规定》,其中明确规定:“专业技术职务是根据实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期,并需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位,不同于一次获得终身拥有的学位、学衔等各种学术、技术称号。”人事部又于1990年下发了《企事业单位评聘专业技术职务若干问题暂行规定》。职称的内涵在这一阶段发生了从学衔到职务的变化,具有岗位职责、任职条件和任期限制,与工资待遇挂钩,所聘职务只在单位内部有效。实行专业技术职务聘任制是对专业技术人员管理制度的一次重大改革,职称制度大的框架基本成型并延续至今。职称成为集评价、使用、待遇三位一体的人事管理制度。


4. 20世纪90年代开始引入职业资格制度


1993年11月,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出,要制定各种职业资格标准,实行学历和职业资格两种证书制度。自1994年开始,在继续实行专业技术职务聘任制度的同时,国家开始引入专业技术人员职业资格证书制度。主要有两类资格制度:一是依照有关法律法规的要求,在关系公共利益和人民生命财产安全的关键领域和岗位,建立实施强制的职业准入资格制度,强化对个人的资质要求。二是在借鉴发达国家做法的基础上,结合我国经济社会发展的实际,对服务领域广阔、社会需求量大的领域建立职业水平认证制度,其目的是提高从业人员的素质,为社会提供更好的服务。[6]


引入职业资格制度带来职称内涵的又一次重大变化。“职称”“职业资格”“专业技术职务”等概念易造成混同,“职称”的概念也随着职称制度的演化发生变化。职称制度改革实际上是指广义的职称概念,包括:专业技术职务、专业技术职称(资格)、执业资格等;狭义的职称概念,即“小职称”,实际上是专指专业技术职称(资格)。[2]


二、2006年后中央职称制度改革的方向


2006年后,中央出台了一系列有关职称改革的政策措施,特别是党的十八大以来,中央部署了一系列有关职称的重大改革任务、重大政策。主要包括《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》及配套政策、《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》《关于分类推进事业单位改革的指导意见》以及2016年3月发布的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》等,这些文件中都涉及了职称制度改革的相关内容,提出了职称制度改革的基本思路和做法。总体来看,推进职称制度改革的主攻方向是《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》中提及的三个方面:一是规范专业技术人才职业准入,依法严格管理。二是完善专业技术人才职业水平评价办法,提高社会化程度。三是完善专业技术职务任职评价办法,落实用人单位在专业技术职务(岗位)聘任中的自主权。其基本思路是转变政府职能,实行分类评价,规范职称评价管理,根据三类职称的不同性质和特点,针对公共部门和非公共部门的不同需求,明确国家、社会、用人单位等不同主体的职责和权限。


1. 在职业准入方面依法严格管理


职业准入是就业准入制度,是根据《劳动法》和《职业教育法》的有关规定,对从事技术复杂、通用性广,涉及国家财产、人民生命安全和消费者利益的职业(工种)的劳动者,只要是从事国家规定的技术工种(职业)工作,必须取得相应的职业资格证书,方可就业上岗的制度。因此在我国,职业准入或职业许可本质上是国家对社会职业的公共管理行为。


在国办发[2007]73号《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》中对此明确提出:“要在清理规范的基础上,根据社会主义市场经济要求,按照各类人才成长与职业发展的规律,改革完善职业资格证书制度,健全相关法律法规”“充分发挥行业管理部门和社会组织在组织实施工作中的作用,逐步形成统一规划、规范设置、分类管理、有序实施、严格监管的职业资格管理机制,促进职业资格证书制度健康发展”。


因此,改革的原则首先是依法,设立职业资格必须有法律法规或国务院决定作为依据,没有依据的将被取消,与水平评价相关的将转为水平评价类。其次,职业准入作为国家行政许可和公共管理行为,必须出于公共利益并有充分的必要性,该减少的一定要减少,该准入的还要准入。目前,国家提出减少职业资格许可和认定,并不是指取消所有职业资格,一些与安全密切相关的职业,如锅炉工可能新增为准入。第三,目前的清理和减少,主要是取消各地区自行设置的各类职业资格以及没有法律依据的,由政府部门和全国性协会、学会自行设置的职业资格。对于自行设置的职业资格确有必要保留的,今后须纳入国家统一管理。因此,目前职业准入应重在规范,改革的趋势是强化国家的规范化管理,清理、减少和统一各类资格,禁止随意设置职业准入限制。


2. 在水平评价方面提高社会化程度


职业水平评价是指通过考试、评审、考核等测评方式对被评价人的专业技能水平进行评价,由评价机构授予被评价人代表其能力、水平的证书或技术称号。《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》提出,要完善重在业内和社会认可的专业技术人才评价机制,强调社会认可。重点是发挥社会组织作用。职业能力水平评价实质上应是一种市场选择的行为,对于非关系到国家安全等公共利益的职业,用人单位应根据第三方机构对劳动者水平评价的鉴定结果,选择匹配自身岗位需求的人才,可以有针对性地录用和使用经过第三方评价的人才。不同的社会机构作为单位和用人单位之外的第三方,应提供评价认证的专业性服务。将职业能力水平评价交由市场,能够优化社会资源配置,提高人力资源市场效率,也符合十八届三中全会以来全面深化改革、释放社会组织活力的改革趋势。


在发挥社会组织在职称社会化评价的作用中,学会作为科技类专业性社会组织,在开展此类工作时具备相关条件和独特优势。2015年,中央办公厅与国务院办公厅印发了《中国科协所属学会有序承接政府转移职能扩大试点工作实施方案》,重点部署了学会在专业水平类评价方面发挥作用的领域和改革做法,提出“围绕推进科技人才评价专业化、社会化的总体要求,突出学会专业属性和技术优势,重点开展专业技术人员专业水平评价类,而非行业准入类职业资格认定,以区分学会和行业协会的差异与合理分工”。


该方案提出了学会“选择信息工程、软件开发等专业性、技术性较强的领域,遴选具备能力要求的学会经有关政府部门审核确认,参与或承担水平评价类职业资格认定工作”。突出了学会承担的应是水平评价类的职业资格认定,而非职业准入类的职称评价,同时也强调了逐步试点的改革进度,将适合由学会承担的整体或部分交给学会,但仍须经过有关部门审核,确认后参与或承担。


3. 在任职评价方面落实用人单位聘任自主权


专业技术职务任职资格作为狭义上的“职称”概念,其评价实际是评定任职人员与单位内部岗位所需能力的匹配程度,主要是用人单位在内设岗位的聘用、任职人员职务的晋升过程中,需要根据岗位的条件和要求对拟任职人员的业绩、资历等进行考核与评价。专业技术职务任职的评价,本质上是用人单位内部选人用人的内部管理行为。《国务院关于印发实施(国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年))若干配套政策的通知》提出:“深化科研事业单位人事制度改革,全面实行聘用制度和岗位管理制度。科研事业单位可以自主设立各级创新岗位,自主聘用。”2012年,中央办公厅《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》提出:“规范和完善专业技术职务聘任和岗位聘用制度,扩大用人单位自主权”。2015年,中央办公厅《关于深化科技体制改革实施方案》再次强调:“推进公益类科研院所分类改革,落实科研事业单位在编制管理、人员聘用、职称评定、绩效工资分配等方面的自主权”。同时,鼓励高校和科研院所开展自主设立科研岗位试点,强化研究活动分类考核,推进研究人员聘用制度改革。


单位根据每个岗位性质、岗位职责等不同,可以选择直接聘用、竞争上岗、考试考核等多种形式来选拔拟任职人员,但落实用人单位自主权的关键在于在聘用人员评价标准和评价方式的选择上,单位可以选择承认和采用第三方评价结果的方式来选拔,也可以根据岗位需求采用其他方式自行组织聘用考核。落实用人单位所有权是职称制度改革中推进实施分类评价的前提。


三、我国职称制度演进评述及改革政策建议


国家职称改革不同时期的思路、重点不同,但每个阶段的职称制度改革都是以服务经济社会发展,解决当前突出问题所进行的制度设计,与各时期的经济体制、用人制度和收入分配制度密切相关。纵观职称制度的历史演进,其制度的发展体现了逐步回归职称内涵、实施分类管理的趋势。与此同时,职称制度在我国全面推行依法治国的背景下,其改革也需要与其他各类社会改革同步推进。


1. 从政策对职称定位的反复到逐步厘清“职称"内涵,实施分类管理


职称制度始于计划经济时期,不可避免地带有时代特征和历史局限性,演变发展中也面临着诸多争议和实践上的问题。人事管理人员、专业技术人员、其他行政管理人员等不同群体对职称问题的认识差异很大,在许多方面的观点甚至是对立的。职称制度的发展过程中经历了从职务到学衔、学衔到职务、职务到资格的转变,中间也有因管理混乱造成职称工作停滞等的倒退期。随着我国市场经济改革的不断深化,20世纪90年代引入职业资格制度,又使职称的含义向更多方向发展,计划经济体制管理模式下的职称制度与客观发展要求不相适用。值得肯定的是,在《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》中提出的职称制度改革的三个方向,使职称制度在渐进的发展中,职称又回归到专业技师评聘本源的功能上来。改革总体方向明确,改革的首要任务是要明确三大类概念的内涵和区别,实施分类管理,落实这三个方向的改革原则。


2. 职称制度改革需要推进制度的法制化


职称制度仍是集人才评价、使用、待遇三位一体的人事管理制度,今后要树立以人为本的人力资源管理理念,《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》提出,要研究制定职业资格管理等方面的法律法规,坚持用法制保障人才,推进人才管理工作科学化、制度化、规范化。党的十八届三中全会提出全面推进依法治国的决定,也对职称制度改革提出了更高要求。职称制度要体现依法治国、简政放权的改革精神,一方面要加大制度建设,根据改革三个方向的权力归位,加强职业准入、水平认证和国有单位岗位聘用等方面的相关立法,解决现有制度中矛盾和政策“打架”的地方,政府及职称主管部门应根据职业准入、水平评价、任职评价的不同性质,分别履行公共管理、市场监管和行政监督职能。另一方面,也要强化制度管理,减少职称评聘中人为判断、感情管理等不规范做法。


3. 职称制度改革需要与其他社会改革同步推进


在当前形势下,为使职称制度与全面深化改革的要求相适应,有效服务于创新驱动发展战略,职称制度作为人才资源管理系统工程中的一个环节、人才潜能开发的必要手段,还必须与其他人事、分配制度改革相配套、衔接,不能单一地只改革职称。只有做到人才资源管理的各个环节之间相辅相成,职称制度才能发挥出应有的效能,职称工作才能真正体现“尊重知识、尊重人才”。例如,科研事业单位的科研人员职称与编制管理、工资福利、社会保障待遇结合晋级,成为职称制度改革难以深入的一个阻力,可借事业单位养老保险制度改革的契机,淡化职称与养老金、落户等福利待遇的关系。


4. 学会等社会组织需要进一步加强自身能力建设


在职业水平评价方面,职称改革的方向是回归社会,交由市场和社会组织来承担。目前的学会承接政府转移职能试点方案中,虽然鼓励学会发挥专业属性和技术优势开展水平评价,但处于开展试点阶段,学会开展相关水平评价仍需要政府部门审核确认,这与我国学会等社会组织长期发育不健全有关。推进职业水平评价制度改革,应在改革政府现有认证机构和清理政府认证的基础上强化政府管理和服务职责。同时,做好学会自身改革,重视自身能力建设,提升人才队伍建设和科技评价、人才评价等社会服务的供给能力;积极争取与挂靠单位脱钩,实践好科技社团第三方的角色定位,才能在职业水平社会化评价中发挥应有作用。


参考文献


[1]吴江,蔡学军,等.中国职称制度改革[M].北京:中国人事出版社,2011.

[2]李建钟.论职称制度改革[J].中国人力资源开发,2010(11):72.

[3]董志超.新中国职称制度的历史追溯[J].人民论坛,2011(7):236-237.

[4]陈敏娜.我国职称改革的历史演进和现实问题探索[J].华章,2013(25):28-29.

[5]徐波,赵树海.简析建国以来我国职称任用模式的演变[J].吉林化工学院学报,2014,31(8):69-72.

[6]李志峰.高校学术职业分层制度的变迁逻辑[J].清华大学教育研究,2012,33(4):110-115.

[7]李素矿.浅析我国职称制度改革发展趋势[J].科技进步与对策。2002(12):90-91.


文章来源:《学会》2016年第10期


作者:徐婕 赵吝加 邓大胜

《创新研究报告》编辑:高晓巍


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